28 小丑掌权——公共选择理论

1863年11月，美国南北战争期间，亚伯拉罕·林肯总统在宾夕法尼亚州的葛底斯堡战役的战场发表了他最有名的演说。他希望战争的血不要白流，战火熄灭后人们能够迎来新的自由：一个“民有、民治、民享的政府”。这些话让政府的目标显得极其道德，甚至具有英雄主义。林肯呼吁握有大小不同权力的人，将其权力用于社会的福祉。

在林肯演说结束约100年之后，查理·卓别林说：“我一直是一个这样的人，并且只是这样的人——一个小丑。这样的定位使我超越了一切政治家。”难道短短几代人之后，美国的统治者就从英雄变成了小丑？或者卓别林想到了芝加哥市长威廉·黑尔·汤普森的丑态，那个被人叫作“大比尔”，并让芝加哥政坛变成笑柄的人。他的竞选活动由黑帮赞助，他的政府丑闻不断。为了转移人们的视线，“大比尔”曾经臆想了一次南下的探险，寻找传说中的爬树鱼。这次异想天开也达到了它真正的目的——让汤普森占据报纸头版。【www.yuedu88.com】

“大比尔”辞职几年后，一位从田纳西州立师范学院毕业的农夫的儿子正靠着挤牛奶赚取学费。很难看出，这是一个将来会获得诺贝尔奖的经济学家，但这就是多年后的詹姆斯·布坎南（James Buchanan，1919—2013），他通过文字一举打破了政治家的美好形象。布坎南认为，像“大比尔”这样的政治人物所声称的服务社会福祉是一个大大的泡沫。

在当时，这是对经济学的一个巨大挑战。第二次世界大战结束之后，布坎南开始了自己的学术道路，而当时许多经济学家都受到凯恩斯的影响，认为政府应该在经济中发挥重要作用。特别是，政府需要进行投资，阻止经济滑向衰退。经济学家们还发现了政府的另一个作用：通过向富人征税、向穷人派钱，通过支付医疗和教育开支，来重新分配财富。第二次世界大战后，许多政府开始承担这些责任，进行更多投资，并变得前所未有的庞大。经济学家没有质疑政府是否有能力执行好这些政策。一旦制定了正确的政策，他们认为政府就会愿意并且也能够将其执行。

布坎南年轻的时候相信国家有能力搞定一切，甚至一度有志于社会主义。他的家庭境况不佳：小时候生活在一个没有电的破败农场里，6岁的时候就要开拖拉机。即便这样，他的祖父还是在一个短命的党派里做到了田纳西州的地方长官，这个党想要挑战美国的精英阶层，比如那些最有权势的银行家。祖父留在家中密室里的一堆落满灰尘的政治小册子点燃了布坎南对社会运转原理的兴趣。但当他在芝加哥大学攻读博士学位的时候，他转变了——上了六周课以后，他认识到市场的力量，放弃了社会主义。祖父的小册子在他身上留存的影响是对精英的不满。尽管对于布坎南来说，真正的精英人士不是那些富裕的厂长和银行家，他们只是出身名门，又去哈佛这样的名校镀过金的人。这些人当中的许多，后来都成了政治人物或者政府官员。站在权力的高地，这些人干预社会，为大众的福祉做出决定。

某个夏天，在结束考试之后，布坎南对精英的不满变成了一个理论。当时他在图书馆里找书，架子上一本蒙尘的书像之前那样再次改变了他的生活。这本他从书架上抽出来的书用德语写成，作者是瑞典经济学家克努特·维克塞-尔（Knut Wicksell，1851—1926）。这本书震撼了布坎南，他立刻决定将其翻译成英文。简单来说，维克塞-尔彻底撕碎了政府无私、全心全意只想着执行有利于全社会的政策的观点。

布坎南将维克塞-尔的观点发展为新的经济学派。经济学家曾经设想政府可以解决问题。但是政府是什么？布坎南说，政府其实只是一群人：官员、顾问和部长们。标准经济学的问题在于，它把这些人视为具有人格分裂的人。当寻找最有价值的一双鞋或者计算汽车报价的时候，政府官员的行动符合“理性经济人”的做法：他们会坚定地按照利益最大化、成本最小化的原则行事。当这些人进入政府大楼后，好像他们就只考虑国家的利益，而不包括他们自身的利益。他们能够不带质疑地推进正确的政策，工作的时候从不打盹，午餐也从不超时。这就好像那个自私的“经济人”消失了，换成了另外一个“政治人”，一个完全无私的，时时刻刻以社会利益为行为准绳的人。

布坎南说，这是自相矛盾的。政府的行为应该和商人赚钱的行为一样受到审视。和其他人一样，政治人物和政府官员都会追求自身的利益。布坎南的经济学新理论被称为“公共选择”（public choice），他描述为“去除浪漫的政治”。政治人物不再是无私的英雄——布坎南认为这是一种愚蠢的、浪漫化的看法。在现实中，他们更感兴趣的是维护自己的地位，相较于经济学家的想象，更加卑鄙、自私和靠不住。

美国政府在20世纪60年代掀起了消费热潮，布坎南的理论对此提供了新的观察视角。布坎南说，政府的扩张主要是由于政治人物和官僚们出于自身考虑采取行动的结果，而不是为了帮助市场更好地运转。政府的问题不仅仅在于“大比尔”愚蠢的不法行动，身穿灰西装的官员和华盛顿受人尊敬的政治领导人也一样坏。（1961年约翰·肯尼迪当选为美国总统的时候，布坎南说肯尼迪那个富有而雄心勃勃的父亲几乎是亲手把儿子送上总统的宝座的。）

布坎南认为，所有政治人物的首要期望就是保住自己的位置。为了保住权力，他们创造了“租金”（rents），并将其给予自己的支持者。租金是超越竞争市场中可能获得的利益的收入。比如说，如果政府对国外汽车征税，那么免受海外竞争的国产汽车生产商获得的利润就更多。政治人物希望通过赋予个别群体特权，来获得政治上的支持，甚至是金钱。

做得少但挣得多的可能性鼓励“寻租”行为。商人花钱贿赂政府，想要获得特权。他们可以建立一个组织来实现这个目标，比如说美国雨伞制造商协会，他们可以高价宴请政府官员以达到目的。这样的组织经常被捍卫的理由是，在良好的民主制度之下，他们能够有助于不同群体间意见的交流。在公共选择理论当中，这些人是消耗资源的寻租者，而被他们损耗的资源原本可以以不同的方式更好地发挥作用。

寻租行为会伤害消费者，因为如果市场上的汽车和雨伞在面对国外竞争的时候受到保护，那么人们能够选择购买的汽车和雨伞就会变少。问题在于，花时间组织自己的团体来防止保护主义，对于单独的大量分散的消费者来说永远不值当。（为什么不让别人去做，然后等着获利？）而生产者往往又庞大又稀少，每一个都有足够的能力向政府施加压力，并获得特权。但是布坎南说，需要受到谴责的不是商人。问题在于一个过于强大的政府，可以在经济中兴风作浪，并让自己赢得下一次选举。

布坎南对凯恩斯主义经济学家也不客气。这些经济学家说政府应该在衰退的时候通过增加支出来刺激经济。刺激行为将政府预算推向赤字，因为开支超过了政府的税收。凯恩斯主义认为这不是问题，因为刺激政策再次带动了经济，政府可以在随后减少开支，并消除赤字。问题在于选民们总是欢迎政府支出。政治人物为了维护权位，会不择手段地避免支出的减少以及惹怒选民。到最后，支出越来越多，政府的赤字也越来越高。这就是布坎南认为在20世纪60年代发生的事情。

与此同时，布坎南认为，国家的官僚阶层——官员、委员会和各部门——就像是水藻。官员们不能像企业那样做到利益最大化，因为他们并不是在销售商品或者为挣钱而工作。他们想要的是经营一个庞大组织的权力和地位。他们希望自己的预算越多越好，而他们也确实能做到，因为相比外界，他们有更多有关支出计划的信息。他们总是可以说，为了更好地完成工作，自己需要更多的豪华轿车、司机、会议室。

在公共选择理论经济学家看来，在将政治人物和官员改造成无私的人方面能做得不多。这就是日常政治的宿命。但是还有日常之上的政治：人人认可的，不是某一个政治人物或者政府官员能够轻易改变的“游戏规则”（rules of the game）。譬如，其中一条是人们应该被允许自由发表意见，而且不会面临被捕的威胁。这些规则当中的一些已经被写进了美国宪法。为了进一步改善政府的行为，布坎南争取让另一些条文进入宪法，比如说政府支出不能超过税收应该是一个合法要求，政府要拥有“平衡预算”（balanced budget）。

布坎南和其他公共选择理论的学者提醒我们，假设政府总是可靠和无私是一种天真的想法。他们认为，问题不是出在市场上，而是出在政府身上。不过，公共选择理论的批评者认为政府的大部分作为都是必要的。在过去的两个世纪里，政府的扩张源于社会支出的增加，特别是公共医疗和教育方面，但对于建设一个先进的经济体来说两者都是需要的。批评政府官员永远想着要扩张自己的所在部门是夸张之词。

反对布坎南的人还质疑人只能以“理性经济人”的方式行动的看法。现实生活中，人们总是扮演多种角色。他们将消费者、管理者、合作伙伴和选举人的身份集于一身。他们会以各个身份的不同原则来行事。比如说，政治生活总是包含着由同情导致的行为，你给一个政党投票可能是因为他们想要帮助穷人或者改善环境。对你来说，行动的价值超出了你个人的利益。如果不是这样，你就弄不清楚，既然单独的一票几乎不可能改变选举结果，为什么人们还会辛苦跑去投票。既然你可以如此行事，难道政治人物就不可以吗？